‘Safe area processing’

Deze bijdrage richt zich op de verstrekkende positieve effecten voor Dutchbat die een andere positionering van de ‘control functie’ had kunnen hebben, in het besluitvormingsproces met betrekking tot uitzending van Dutchbat naar Srebrenica. De aanleiding vloeit voort uit de documentaire ‘Andere tijden – De strijd van Kok’, uitgezonden in een tweeluik op 6 en 7 september 2015 en het NIOD-rapport uit 2002 dat daar mede aan ten grondslag ligt.

Na decennia lange strijd was de koude oorlog gewonnen. Het ‘Sovjet-communisme’ was ingestort en massaal bloedvergieten was uitgebleven. Huilende opgetogen ‘Ossies’ en ‘Wessies’ vlogen elkaar in Berlijn in 1989 in de armen; ‘endlich wieder zusammen.’ Een mooier beeld van de éénwording was bijna niet denkbaar. Mede tegen het licht van deze ontwikkeling ontstond een acceleratie in het beleid om Europa verder te integreren. Onder leiding van de socialist Mitterand en ‘der Europaër’ van christelijke huize Helmut Kohl, werd de weg ingeslagen van het maakbare Europa met als doel oorlog in Europa te vermijden en de positionering van een mondiale concurrentiepositie tegen de VS en andere opkomende economieën.

Snel bleek dat die idealen stevig werden getest op realiteitszin. Vele oorlogen zijn in het verleden in de Balkan uitgevochten. Na het uiteenvallen van Joegoslavië, ontstonden vanaf 1991 op diverse plaatsen gewapende conflicten. Bij grote spelers zoals de V.S., het V.K., Duitsland, Frankrijk en Rusland bestond niet veel draagvlak om een grote rol in dit conflict te spelen. Ook de voorzitter van de VN Boutros-Ghali werd door alle individuele belangen steeds cynischer. In het NIOD-rapport wordt op pagina 598 opgetekend dat Boutros-Ghali het Joegoslavische conflict ‘Het Vietnam van de VN betitelde: een moeras waar de VN steeds meer in werd gezogen’. Tevens wees hij naar de verantwoordelijkheid van de EU. Internationale consensus ontbrak.

Aanvankelijk was het publieke debat in Nederland in diverse media zoals krant, radio en TV er één van specialisten die voor of tegen sterker ingrijpen in die regio waren. Nederland nam al deel aan UNPROFOR (niet Dutchbat). Door het uitbreken van de vijandelijkheden in Sarajevo maakten vooral het CDA en de militaire vakbonden zich zorgen over de veiligheid van onze UNPROFOR militairen. Volgens Minister Ter Beek van Defensie op 12-05-1992 liep de veiligheid van de Nederlandse militairen geen groot gevaar. Wel waren de ontwikkelingen aanleiding geweest voor Ter Beek om het Defensie Crisisbeheersings Centrum (DCBC) te activeren door te voorzien in continue bemanning. Planning, coördinatie en operationele leiding konden dan het beste vanuit één punt geschieden. Daarvoor leende zich het meest de chef-defensiestaf, de hoogste militaire adviseur van de minister, die daarbij gesteund werd door het DCBC.

Net zoals het effect op het vluchtelingendebat van de beelden van het aangespoelde jongetje in Bodrum in september 2015, had de publicatie van de beelden en ook onderstaande foto een soortgelijk effect op het grote publiek.

De eensgezinde overtuiging in Nederland op dat moment was dat er gehandeld moest worden. In augustus 1992 drongen daarom parlementariërs op ruimere schaal aan op daadkrachtig ingrijpen met het oog op de humanitaire aspecten van het conflict in Bosnië-Herzegovina. De oorzaak voor deze opstelling moest worden gezocht in ‘aanhoudende beschietingen van steden als Sarajevo, percepties van gevangen- en concentratiekampen en niets ontziende etnische zuiveringen’.

Minister Van den Broek van Buitenlandse Zaken zat op dezelfde lijn. Hij stelde dat hij het risico van niets doen aanzienlijk groter vond dan dat van een militaire inspanning. Hij waarschuwde Kamerleden er zelfs voor dat een uitvoerige discussie over de gevaren verbonden aan militair ingrijpen bij de regering in Belgrado een ongewenste indruk zou wekken.
Ter Beek was in augustus 1992 voorzichtiger: het personeel van Defensie zou in alle gevallen de zekerheid moeten hebben ‘dat slechts aanvaardbare risico’s werden gelopen. Deze houding werd mede ingegeven door de adviezen van ambtenaren van Defensie.

Internationaal stond Nederland met zijn wens tot interventie behoorlijk geïsoleerd. De Verenigde Staten hadden deze kwestie niet hoog op de agenda staan en er waren presidentsverkiezingen aanstaande. Het Verenigd Koninkrijk was tegen elk vorm van ingrijpen en aan het eind van 1992 stond Nederland redelijk alleen in haar ambitie om echt wat te kunnen betekenen. De nieuwe President Clinton hield zich aan het begin van zijn presidentschap afzijdig en het gelanceerde vredesplan van Owen & Vance kreeg niet de gewenste steun van alle partijen.

Ondanks de reeds geuite bezwaren van Defensie, bleef de druk groot op Ter Beek om zijn nieuwe kroonjuweel: ‘de luchtmobiele brigade’ in te zetten voor uitzending naar Bosnië. Op 10-03-1993 vond een bespreking plaats tussen de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans, geflankeerd door zijn secondanten Van Walsum en Van Eenennaam en Ter Beek van Defensie geflankeerd door zijn secondanten Van der Vlis en Barth. Dit gesprek is de eerste serieuze bijeenkomst inzake de uitzending van Dutchbat. Een week later volgde, mede op basis van deze bespreking, een nota van de Chef- Defensie staf Van der Vlis waarin de geformuleerde uitgangspunten waren opgenomen. De locatie van uitzending was overigens op dat moment nog helemaal niet bekend.

Ook de generaal van de Landmacht, Hans Couzy uitte zijn twijfels. In het AD van 25-03-1992 ventileerde hij het volgende: “De minister sprong niet lichtvaardig om met de mogelijke risico’s, maar bij sommige parlementariërs lag dat volgens de generaal anders.”
In hetzelfde interview mengde Couzy zich ook in de discussie over de vrijwilligheid van de dienstplichtigen bij uitzending. Hij begreep dat hem daarin grote terughoudendheid paste, maar als de zaak bleef zoals zij was, dan zou het wel ‘moeilijk’ zijn eenheden beschikbaar te stellen: “Dan gaan we dus niet.” Hij kreeg bijval uit onverwachte hoek van Faber van het IKV. Na afloop van de ministerraad een dag later zei premier Lubbers voor de NOS-televisie dat ‘generaals zo nu en dan best eens iets mogen zeggen’. Dat deden andere topambtenaren immers ook. De premier meende echter dat Couzy iets te ver was gegaan door te suggereren dat Tweede- Kamerleden onvoldoende oog hadden voor de risico’s van militaire inzet in voormalig Joegoslavië. Toenmalig Kamerlid Van Traa (PvdA) heeft de uitspraak van Lubbers tegengesproken door de waarde van zijn eigen motie in twijfel te trekken, ná zijn bezoek aan Bosnië.

In de ministerraad op 03-05-1993 werd de uitzending van de Dutchbat, zodra alle eenheden daarvoor klaar waren, besproken. Saillant detail is dat in het NIOD-rapport op pagina 958 staat vermeld dat één van de bewindslieden niet optimistisch bleek te zijn over de kansen dat het Bosnisch-Servische parlement het plan Vance/Owen alsnog zou accepteren. Hij was er voorstander van dat, als dat inderdaad niet gebeurde, de VN veilige gebieden zou instellen, die onder meer door luchtaanvallen zouden kunnen worden beschermd. Overigens achtte deze bewindsman het weinig waarschijnlijk dat de Amerikaanse regering steun zou geven aan het idee van veilige gebieden. De regering in Washington koerste volgens hem af op lift & strike: bombardementen op Servische aanvoerlijnen en stellingen en de opheffing van het wapenembargo tegen Bosnië- Herzegovina. In de ministerraad werd de discussie echter door de meerderheid eerder gevoerd op moreel gezag in plaats van op gezag van internationale haalbaarheid.

Wederom was de militaire leiding niet blij met de ontwikkelingen. In reactie op de brief van Ter Beek aan de Tweede Kamer op 12-05-1993, ventileerde in dagblad Trouw, Van der Vlis zijn ongenoegen over de invulling van de nieuwe taak van de luchtmobiele brigade als onderdeel van Dutchbat. Overigens blijkt uit het NIOD-rapport dat binnen Defensie ook een stroom actief was die juist wél voorstander was van de inzet van de luchtmobiele brigade.

Een kleine maand later op 04-06-1993 werd resolutie 836 door de VN aangenomen. Hierin werd aan lidstaten afzonderlijk of in bondgenootschappelijk verband toegestaan de UNPROFOR eenheden bij te staan in de uitoefening van hun mandaat in en rond de Safe Areas ‘through the use of air power’. Korte tijd later werd dit laatste als volgt geëxpliciteerd: ‘De NAVO zegde luchtsteun toe aan UNPROFOR, wanneer haar militairen bij de uitoefening van hun mandaat inzake de Safe Areas zouden worden aangevallen. De vraag wat de luchtmacht precies zou moeten beschermen – UNPROFOR, de bevolking of het veilige gebied – werd opgelost met de compromisformule dat de luchtmacht UNPROFOR zou beschermen ‘in the performance of its overall mandate’. Dit omvatte ook de bescherming van de burgerbevolking, een zaak waar vooral de Turkse minister Cetin zich sterk voor had gemaakt.
Op 12-06-1993 verklaarde de NAVO zich bereid de luchtbescherming te leveren die nodig was voor de uitvoering van het mandaat van UNPROFOR onder resolutie 836. Christopher, Minister van Buitenlandse Zaken van de V.S., maakte echter bekend dat de luchtsteun UNPROFOR-eenheden in heel Bosnië-Herzegovina betrof, ‘but not protection for the civilian population in case of an attack’. Dus hij breidde enerzijds de reikwijdte van de steun uit (over alle VN troepen in Bosnië) en kromp haar tegelijk in (niet voor de bevolking).

Hoofdstuk 13 van het NIOD-rapport heet: ‘De luchtmobiele brigade in de aanbieding [augustus -november 1993].’ In dit hoofdstuk wordt nader stilgestaan bij de besluitvorming tot uitzending van Dutchbat naar Srebrenica. Zeker ook in dit hoofdstuk komen de tekortkomingen met betrekking tot een goede projectorganisatie, risico management en interne beheersing naar voren zoals hier verder wordt beschreven.

Wat blijkt is dat het heeft ontbroken aan regie door het ministerie van Algemene Zaken. Tevens functioneerde niet een gedegen integrale projectorganisatie met een toereikende positionering van interne beheersing én risicomanagement. In hun boek PMC-Compact (Projectmatig Creëren) uit 2014 geven de schrijvers een index. Delen van deze index met voorbeelden koppelen theorie met praktijk aangaande de probleem stelling van de projectorganisatie:
● Projecten, programma’s en processen: Processen waren niet precies genoeg vastgesteld.
● Fasen in een project: Risico’s waren onvoldoende opgenomen in de fasebeoordeling.
● Projectcontract: Zekerheden niet afgedwongen bij de V.N.
● Projectdefinitie: Risico’s bij luchtsteun waren niet goed gedefinieerd.
● Projectorganisatie: Tekort aan regie en functiescheiding.
● Geld: Veel uitgegeven, te weinig effect.
● Kwaliteit: Ontoereikende randvoorwaarden voor de operationele eenheden.
● Communicatie: Ministeries met eigen agenda’s.
● Informatie: Geen duidelijkheid over informatie-eigendom; zie V.N.-brief.
● Risicomanagement: Luchtsteun niet voldoende afgedicht.
● Krachtenveld analyse: Plank misgeslagen m.b.t. internationale verhoudingen.
● De projectleider: Meerdere leiders (ministers) op één schip werkt niet.
● Afronden en evaluatie: Conclusies met betrekking tot ‘control’ in het NIOD-rapport.
Voor alle duidelijkheid: bovengenoemde theoretische kennis over projectorganisaties was toen ook al bekend.

Met een premier aan het roer die gepokt en gemazeld was in het politieke métier, had mogen worden verwacht, zeker tegen het licht van eerdere ervaringen van uitzending van troepenmachten, dat zijn ministerie de sturende rol veel meer op zich had genomen. Door regie op het instellen van een overkoepelende projectleiding die zorg had gedragen voor opzet en onderhoud van een verantwoorde projectstructuur met toereikende interne beheersingsinstrumenten én risicomanagement gericht op levering van reële output, was interdepartementale samenwerking zonder twijfel beter geborgd geweest.

Duidelijk is dat het ontbrak aan een aantal onderdelen van de bovengenoemde noodzakelijke randvoorwaarden. Het heeft bijvoorbeeld ontbroken aan een goed werkend integraal communicatieprotocol. Gebleken is dat de communicatie tussen de departementen Buitenlandse Zaken en Defensie op kritieke momenten niet goed heeft gefunctioneerd. Voorts is gebleken dat het heeft ontbroken aan borging van voldoende functiescheiding aangaande het omgaan met en delen van informatie: Een van de grootste blunders is wel dat Defensie een brief voor de VN op 31-08-1993 opstelt, deze brief naar Buitenlandse Zaken voor medeondertekening zendt, opdat na hun akkoord de brief door Buitenlandse Zaken wordt doorgezonden naar de VN. Echter wijzigt Buitenlandse Zaken de inhoud van de brief en zendt deze naar de VN, zonder Defensie hiervan op de hoogte te stellen. Een week later bezoekt minister Ter Beek de VN in New York, in de veronderstelling dat zijn brief door de VN is ontvangen. Niets bleek minder waar. Pas in het jaar 2000 werd Ter Beek bekend met het feit dat de inhoud van zijn brief was aangepast.

De vele beschrijvingen in het NIOD-rapport schetsen een beeld van twee ministeries die te veel voor eigen parochie predikten. De regie en organisatiestructuur om alles goed te coördineren ontbrak. Er bestond op essentiële onderdelen onvoldoende functiescheiding in de beschikkende, bewarende, registrerende, uitvoerende en controlerende rol.

Een ander onderdeel is de relatie tussen risicomanagement en procesbeheersing. De top van Defensie bleek niet op de hoogte van de precieze afspraken inzake te verlenen luchtsteun. Meerdere keren heeft Ter Beek aan Van der Vlis gevraagd of de militairen van Dutchbat een aanvaardbaar risico zouden lopen. Daarop is door Van der Vlis, ondanks zijn andere bezwaren, altijd bevestigend geantwoord. Het gevolg was dat Ter Beek ook geen aanleiding had om de missie bij voorbaat af te blazen. Wat echter naar voren kwam uit onder meer de verklaring van de opvolger van Ter Beek, minister Voorhoeve in het programma ‘Andere tijden’, was dat niemand bij Defensie de precieze invulling van luchtsteun door de VN en in haar kielzog de NAVO in het voortraject in detail had uitgewerkt. Was dat wel gedaan dan had men helder op het netvlies gehad dat luchtsteun pas zou worden afgegeven, nadat door negen beslislagen goedkeuring was verleend; en dat binnen een zeer kort tijdsbestek. Had Van der Vlis met deze kennis nog steeds hetzelfde antwoord gegeven over het te lopen aanvaardbare risico van ‘onze jongens en meiden’?

Met betrekking tot het beheersen van processen is het te prefereren een integraal processchema te maken, met op zijn minst het verschaffen van gedetailleerd inzicht in de kritieke processen waarin de volgende twee zaken worden gecombineerd: Ten eerste is dat de conventie van het business proces management systeem: de Sensus methode en ten tweede zijn dat de reeds gememoreerde vijf rollen inzake interne beheersing. Het voordeel van deze benadering met kleuren is dat deze werkwijze aansluit voor de goedkeuring van externe controleurs zoals accountants omdat de interne beheersmaatregelen overzichtelijk kunnen worden getoetst. Waarschijnlijk werd indertijd bij de ministeries nog met sjablonen gewerkt. Met gebruikmaking van kleuren kon ook toen alles procesmatig inzichtelijk worden gemaakt.

Tegenwoordig zijn daarvoor overigens Business Process Management – systemen beschikbaar. Echter blijkt de implementatie van dit soort oplossingen door te veel een  top-down benadering nog vaak te mislukken. Vanuit de gedachte om naar een breed gedragen BPM-systeem te groeien vanaf een toegankelijk en praktisch niveau, kan gebruik worden gemaakt van de volgende template in Microsoft Visio (gebruik in MS-Excel is ook mogelijk). Met name het definiëren van de gewenste output (grijze tekens) is hierbij van belang.

Microsoft Visio:

Door het ontbreken van een voldoende precies inzicht in processen, kon risicobeoordeling binnen het spectrum van preventieve maatregelen, aangaande luchtsteun voor Dutchbat in Srebrenica, niet goed worden uitgevoerd door de leiding van Defensie. Daags voor de escalatie vanaf 10 juli 1995, bleek dat luchtsteun voor in ieder geval Dutchbat was opgeschort. Dit wordt door Voorhoeve in ‘Andere tijden’ bevestigd. Hiervan werd Nederland pas in een heel laat stadium, toen Dutchbat al zwaar in het nauw zat, op de hoogte gesteld. De boemerang die Ter Beek had gegooid door geen voorwaarden te stellen aan de uitzending van Dutchbat, vloog nu keihard terug in de nek van zijn operationele eenheden onder leiding van Karremans.

Uit het dossier blijkt dat gedurende het besluitvormingsproces voor uitzending, regie en ‘control’ niet toereikend waren ingesteld. Wanneer de bij de bullets vermelde randvoorwaarden, waaronder ook risicomanagement, project- en interne beheersing, integraal, en preciezer waren ingevuld, had veel leed voor Dutchbat kunnen worden voorkomen.

Wat tevens opviel in het NIOD-rapport, is dat nergens terug is te vinden dat interne of externe specialisten, na afloop van deze oorlog, op dit vakgebied zijn geraadpleegd voor een advies om dit soort problemen in de toekomst te voorkomen. In hoeverre sprake is van een lerend effect op het terrein van interdepartementale projectorganisaties in combinatie met de ‘control’ functie is twijfelachtig. De regelmatig terugkerende parlementaire enquêtes, waar het ontbreken van toereikende ‘control’ als rode draad doorheen loopt, onderschrijft deze veronderstelling. De rol van het parlement, had indertijd veel pro-actiever moeten zijn. De beschrijving in § 5 van hoofdstuk 13 van het NIOD-rapport ‘Het besluit in het parlement’ van pagina 1077 tot en met 1085 schetst een beeld van ‘verstikkend conformisme’ en een tekort aan kritisch vermogen. Bolkenstein bevestigt deze zienswijze in ‘Andere tijden’.

In het geval van Srebrenica was het veel beter geweest om in de preventieve sfeer ‘safe area processing’ uit te voeren via het instellen van een gedegen projectorganisatie onder regie van Algemene Zaken, waarbinnen onder meer de juiste processchema’s waren opgesteld, dan achteraf het uitvoeren van ‘safe area processing’ middels het moeten bergen van lijken.

Alle Dutchbatters wordt alle kracht toegewenst om wat ze daar hebben ondergaan, blijvend een plaats te kunnen geven! Een zeer kleine pleister op de wonde voor alle slachtoffers is de veroordeling van één van de hoofdrolspelers: Karadzic.